CONSIDERACIONES
BÁSICAS SOBRE LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y
REGIONALIZACIÓN
Raúl Lizárraga
Bobbio
El modelo de Estado (centralista, despegado de los
intereses de la población) y la Plataforma Económico – Productiva (primario –
exportadora, rentista, excluyente) han mostrado ser incompetentes para
responder a los objetivos propios de un proceso de desarrollo humano sostenible y descentralista.
Los activos financieros, las decisiones, las
oportunidades de empleo digno y los servicios sociales básicos siguen
concentrándose en determinados espacios urbano – costeros. La pobreza
redundante aparece con su perfil más agudo en los ámbitos serranos – alto –
andinos y amazónicos de contextura campesina – rural. El manejo del territorio
y de los recursos naturales se mantiene impreciso y genera perseverantemente
conflictos socio – ambientales.
Ni en el discurso programático ni en los hechos, esta
situación indeseable ha sido suficientemente abordada por los últimos 4
gobiernos, incluyendo el presente. Se han realizado algunos avances puntuales,
que no aluden a la raíz de los problemas que tratan de abordar de manera
orgánica y sistémica.
Una explicación de este tipo de respuestas insuficientes
radica en la ausencia real de lineamientos clave para establecer las pautas que
orienten el desempeño de los procesos de ordenamiento territorial, de
descentralización y de regionalización. Los lineamientos aludidos debieran
aparecer en:
a) el Plan Estratégico de
Desarrollo Nacional – Perú hacia el 2021, encargado al CEPLAN y cuya primera
versión se dio a mediados del 2010. En ese documento la cuestión descentralista
aparece como uno de sus ejes centrales,
b) el Plan Nacional de
Descentralización y Regionalización 2012
– 2016 a cargo de la Secretaría de Descentralización que hacia fines del 2010
contenía varios aportes significativos,
c) la Ley de Ordenamiento
Territorial, que se mantiene estancada en el Congreso desde el 2010.
Se requiere adoptar una secuencia lógica para el manejo
funcional de los procesos de descentralización y ordenamiento territorial, en
los siguientes términos:
a) entender el contexto social,
económico, cultural, político y ambiental donde estos procesos ocurren;
reflejando sus brechas, desafíos e inconsistencias, pero también sus
oportunidades. En ese espacio debieran ser resaltadas las políticas
relacionadas con la seguridad energética y la seguridad alimentaria;
b) asumir un verdadero paradigma
de desarrollo humano sostenible, que contenga los principales objetivos y metas
a ser comprometidas en los diferentes sectores y territorios;
c) adoptar el principio de que la
descentralización es una condición fundamental para avanzar hacia esos
objetivos y metas; y que, por lo mismo, debe ser refrendada como una Política
de Estado, en el marco del Acuerdo Nacional;
d) reforzar la imagen de que el
ordenamiento territorial es un factor
determinante para el tratamiento de los procesos descentralistas,
e) impulsar iniciativas
relacionadas con los Planes de Desarrollo Concertados y Presupuestos por Resultados,
regionales y municipales, como instrumentos operativos de tales procesos;
f) fortalecer las capacidades
técnicas, financieras y administrativas de los Gobiernos Regionales y
Municipales, de modo que puedan ejercer eficientemente sus atribuciones o
mandatos.
En este último punto, el reemplazo de las Gerencias de
Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial de los Gobiernos
Regionales por Centros Estratégicos de Planeamiento Regional (CEPLAR) deviene
en un avance en la gestación y administración de los Planes de Desarrollo
Concertados, en la medida en que estos admiten, como se ha definido ya en Piura
y La Libertad, una jerarquía superior a los Órganos de Línea (Gerencias de
Desarrollo Económico, de Desarrollo Social, de Infraestructuras).
De otro lado, deben replantearse las implicancias de los
canon como fuente de financiamiento de regiones y municipalidades. En efecto,
el canon se ha convertido en una fuente financiera cada vez más evasiva
particularmente por su dependencia a la rentabilidad decreciente de las
explotaciones mineras. Desde el 2012 las
transferencias por concepto de canon a las regiones y municipalidades han ido
decreciendo: en el 2012 se valorizaron en 9,929 millones de soles, en el 2013
ascendieron a 8,919 mi9llones de soles, en el 2014 a 8,041 millones de soles, mientras que en el 2015 solo llegaron a 5,899
millones de soles.
El Ordenamiento Territorial debe entenderse como un
proceso por el cual el territorio y los recursos naturales son adecuadamente
utilizados en beneficio de las mayorías. Para tales efectos, es clave posicionar
un conjunto de estrategias que articulen las redes urbanas, viales, portuarias
y energéticas, a fin de aprovechar las potencialidades de los diferentes territorios,
apelando a su diversidad. En esta línea argumental deben considerarse las
implicancias de las intensas migraciones rural – urbanas.
Con ese marco, el Ordenamiento Territorial debe recurrir
con la mayor profundidad posible a los siguientes instrumentos:
a) Zonificación Ecológica –
Económica (ZEE);
b) Planes de Ordenamiento
Territorial (POY);
c) Estudios de Impacto Ambiental
EIA);
d) Programas de Adecuación y
Manejo Ambiental (PAMA).
Un asunto crítico en este debate se refiere a la
determinación de qué entidad debería liderar los procesos de descentralización
teniendo como dos de sus referentes más próximos el ordenamiento territorial y el
manejo del ambiente. Se vienen planteando varias alternativas al respecto:
a) fortalecer a la actual Secretaría
de Descentralización de la PCM,
b) retomar, con algunos ajustes,
la figura del Consejo Nacional de Descentralización que se estableció en los
inicios de la década del 2,000;
c) potenciar el Centro Nacional
de Planeamiento Estratégico - CEPLAN;
d) crear, en sustitución del
CEPLAN, un Ministerio de Planeamiento para el Desarrollo que incorpore al
Ministerio del Ambiente y a la Dirección General de Presupuesto Público del
Ministerio de Economía y Finanzas;
e) establecer un Ministerio de
Apoyo a las Regiones,
f) crear un Ministerio de
Descentralización.
En cualquier caso, se trata de un dilema con altas
implicancias políticas; en un escenario post electoral que se muestra bastante
esquivo para afrontar este tipo de decisiones.
La regionalización deviene, en esencia, como un formato
de reordenamiento político – administrativo, geográfico y económico de los
procesos descentralistas. Un país fragmentado como el que tenemos (más de 1,840
Municipalidades, 196 Provincias, 24 Regiones – Departamento) es a la larga
inviable. Anteriores regionalizaciones (fracasadas) comprendían entre 8 a 12
Regiones reales, como juntura fundamentalmente de los actuales
Regiones/Departamento. El intento en el 2005 de crear las primeras 5 Regiones
abortó luego del referendum convocado para ese propósito.
Las dinámicas políticas, azuzadas paradójicamente por las
elecciones regionales y Municipales, hacen cada vez más lejanas las
posibilidades de conformar verdaderas regiones (Macro Regiones). El
Departamentalismo sigue ganando terreno, no obstante la actuación de la
Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales – ANGR.
Las relaciones entre los 3 niveles de Gobierno (Nacional,
Regional, Municipal) se mantienen con un espectro más bien bilateral donde el
Gobierno Nacional hace tratativas con cada Gobierno Regional o con cada
Gobierno Municipal; lo cual mantiene la impotencia para efectivamente aplicar una visión integradora y
sistémica del desarrollo descentralizado con un alcance multidepartamental.
La realización de Gabinetes Ministeriales en determinadas
localidades regionales, con la presencia de sus respectivos Gobernadores, es
apenas un reflejo parcial de los que se requiere en ese sentido.
Frente a las dos anteriores consideraciones es pertinente
tomar en cuenta:
a) las experiencias de
articulación económica a través de ejes o corredores económicos basados en
proyectos concretos, que se dieron entre el 2008 y el 2010 en las Juntas de
Coordinación Interregionales (INTERNOR, CIAM, MACROSUR, CENSUR Y LITORAL
CENTRAL),
b) los aportes de las
Mancomunidades Regionales y Municipales, también soportadas por programas o
proyectos de interés común,
c) los alcances del Concejo de
Coordinación Intergubernamental – CCI, actualmente estancado, que precisamente
fue planteado para establecer una convergencia de acciones planificadas entre
los 3 niveles de gobierno.
Un tema crucial en el abordaje de los proyectos de
inversión pública radica en el riesgo de una exagerada liberalización de las
autorizaciones para su implementación, aludiendo a procedimientos complejos que
rayan en la llamada “tramitología”. Este riesgo se puede materializar en
decisiones apuradas que pueden maltratar el ambiente y banalizar el uso
racional de los recursos tanto naturales como financieros.
El perfeccionamiento progresivo de los mecanismos
dirigidos a optimizar los procesos de descentralización, ordenamiento
territorial y regionalización implica modificaciones sustantivos en al menos
las siguientes normas:
a) Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo,
b) Ley Marco de la
Descentralización,
c) Leyes orgánicas de los
Gobiernos Regionales y Municipales.
