PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y REGIONALIZACIÓN

CONSIDERACIONES BÁSICAS SOBRE LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y REGIONALIZACIÓN

Raúl Lizárraga Bobbio

El modelo de Estado (centralista, despegado de los intereses de la población) y la Plataforma Económico – Productiva (primario – exportadora, rentista, excluyente) han mostrado ser incompetentes para responder a los objetivos propios de un proceso de  desarrollo humano sostenible y descentralista.

Los activos financieros, las decisiones, las oportunidades de empleo digno y los servicios sociales básicos siguen concentrándose en determinados espacios urbano – costeros. La pobreza redundante aparece con su perfil más agudo en los ámbitos serranos – alto – andinos y amazónicos de contextura campesina – rural. El manejo del territorio y de los recursos naturales se mantiene impreciso y genera perseverantemente conflictos socio – ambientales.

Ni en el discurso programático ni en los hechos, esta situación indeseable ha sido suficientemente abordada por los últimos 4 gobiernos, incluyendo el presente. Se han realizado algunos avances puntuales, que no aluden a la raíz de los problemas que tratan de abordar de manera orgánica y sistémica.

Una explicación de este tipo de respuestas insuficientes radica en la ausencia real de lineamientos clave para establecer las pautas que orienten el desempeño de los procesos de ordenamiento territorial, de descentralización y de regionalización. Los lineamientos aludidos debieran aparecer en:

a)    el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional – Perú hacia el 2021, encargado al CEPLAN y cuya primera versión se dio a mediados del 2010. En ese documento la cuestión descentralista aparece como uno de sus ejes centrales,

b)    el Plan Nacional de Descentralización y Regionalización  2012 – 2016 a cargo de la Secretaría de Descentralización que hacia fines del 2010 contenía varios aportes significativos,

c)    la Ley de Ordenamiento Territorial, que se mantiene estancada en el Congreso desde el 2010.

Se requiere adoptar una secuencia lógica para el manejo funcional de los procesos de descentralización y ordenamiento territorial, en los siguientes términos:

a)    entender el contexto social, económico, cultural, político y ambiental donde estos procesos ocurren; reflejando sus brechas, desafíos e inconsistencias, pero también sus oportunidades. En ese espacio debieran ser resaltadas las políticas relacionadas con la seguridad energética y la seguridad alimentaria;

b)    asumir un verdadero paradigma de desarrollo humano sostenible, que contenga los principales objetivos y metas a ser comprometidas en los diferentes sectores y territorios;

c)    adoptar el principio de que la descentralización es una condición fundamental para avanzar hacia esos objetivos y metas; y que, por lo mismo, debe ser refrendada como una Política de Estado, en el marco del Acuerdo Nacional;  

d)    reforzar la imagen de que el ordenamiento  territorial es un factor determinante para el tratamiento de los procesos descentralistas,

e)    impulsar iniciativas relacionadas con los Planes de Desarrollo Concertados y Presupuestos por Resultados, regionales y municipales, como instrumentos operativos de tales procesos;

f)     fortalecer las capacidades técnicas, financieras y administrativas de los Gobiernos Regionales y Municipales, de modo que puedan ejercer eficientemente sus atribuciones o mandatos.

En este último punto, el reemplazo de las Gerencias de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial de los Gobiernos Regionales por Centros Estratégicos de Planeamiento Regional (CEPLAR) deviene en un avance en la gestación y administración de los Planes de Desarrollo Concertados, en la medida en que estos admiten, como se ha definido ya en Piura y La Libertad, una jerarquía superior a los Órganos de Línea (Gerencias de Desarrollo Económico, de Desarrollo Social, de Infraestructuras).

De otro lado, deben replantearse las implicancias de los canon como fuente de financiamiento de regiones y municipalidades. En efecto, el canon se ha convertido en una fuente financiera cada vez más evasiva particularmente por su dependencia a la rentabilidad decreciente de las explotaciones mineras.  Desde el 2012 las transferencias por concepto de canon a las regiones y municipalidades han ido decreciendo: en el 2012 se valorizaron en 9,929 millones de soles, en el 2013 ascendieron a 8,919 mi9llones de soles, en el 2014 a 8,041 millones de soles,  mientras que en el 2015 solo llegaron a 5,899 millones de soles.

El Ordenamiento Territorial debe entenderse como un proceso por el cual el territorio y los recursos naturales son adecuadamente utilizados en beneficio de las mayorías. Para tales efectos, es clave posicionar un conjunto de estrategias que articulen las redes urbanas, viales, portuarias y energéticas, a fin de aprovechar las potencialidades de los diferentes territorios, apelando a su diversidad. En esta línea argumental deben considerarse las implicancias de las intensas migraciones rural – urbanas.

Con ese marco, el Ordenamiento Territorial debe recurrir con la mayor profundidad posible a los siguientes instrumentos:

a)    Zonificación Ecológica – Económica (ZEE);

b)    Planes de Ordenamiento Territorial (POY);

c)    Estudios de Impacto Ambiental EIA);

d)    Programas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA).

Un asunto crítico en este debate se refiere a la determinación de qué entidad debería liderar los procesos de descentralización teniendo como dos de sus referentes más próximos el ordenamiento territorial y el manejo del ambiente. Se vienen planteando varias alternativas al respecto:  

a)    fortalecer a la actual Secretaría de Descentralización de la PCM,

b)    retomar, con algunos ajustes, la figura del Consejo Nacional de Descentralización que se estableció en los inicios de la década del 2,000;

c)    potenciar el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico - CEPLAN;

d)    crear, en sustitución del CEPLAN, un Ministerio de Planeamiento para el Desarrollo que incorpore al Ministerio del Ambiente y a la Dirección General de Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas;

e)    establecer un Ministerio de Apoyo a las Regiones,

f)     crear un Ministerio de Descentralización.

En cualquier caso, se trata de un dilema con altas implicancias políticas; en un escenario post electoral que se muestra bastante esquivo para afrontar este tipo de decisiones.

La regionalización deviene, en esencia, como un formato de reordenamiento político – administrativo, geográfico y económico de los procesos descentralistas. Un país fragmentado como el que tenemos (más de 1,840 Municipalidades, 196 Provincias, 24 Regiones – Departamento) es a la larga inviable. Anteriores regionalizaciones (fracasadas) comprendían entre 8 a 12 Regiones reales, como juntura fundamentalmente de los actuales Regiones/Departamento. El intento en el 2005 de crear las primeras 5 Regiones abortó luego del referendum convocado para ese propósito.

Las dinámicas políticas, azuzadas paradójicamente por las elecciones regionales y Municipales, hacen cada vez más lejanas las posibilidades de conformar verdaderas regiones (Macro Regiones). El Departamentalismo sigue ganando terreno, no obstante la actuación de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales – ANGR.

Las relaciones entre los 3 niveles de Gobierno (Nacional, Regional, Municipal) se mantienen con un espectro más bien bilateral donde el Gobierno Nacional hace tratativas con cada Gobierno Regional o con cada Gobierno Municipal; lo cual mantiene la impotencia para  efectivamente aplicar una visión integradora y sistémica del desarrollo descentralizado con un  alcance multidepartamental.

La realización de Gabinetes Ministeriales en determinadas localidades regionales, con la presencia de sus respectivos Gobernadores, es apenas un reflejo parcial de los que se requiere en ese sentido.

Frente a las dos anteriores consideraciones es pertinente tomar en cuenta:

a)    las experiencias de articulación económica a través de ejes o corredores económicos basados en proyectos concretos, que se dieron entre el 2008 y el 2010 en las Juntas de Coordinación Interregionales (INTERNOR, CIAM, MACROSUR, CENSUR Y LITORAL CENTRAL),

b)    los aportes de las Mancomunidades Regionales y Municipales, también soportadas por programas o proyectos de interés común,

c)    los alcances del Concejo de Coordinación Intergubernamental – CCI, actualmente estancado, que precisamente fue planteado para establecer una convergencia de acciones planificadas entre los 3 niveles de gobierno.

Un tema crucial en el abordaje de los proyectos de inversión pública radica en el riesgo de una exagerada liberalización de las autorizaciones para su implementación, aludiendo a procedimientos complejos que rayan en la llamada “tramitología”. Este riesgo se puede materializar en decisiones apuradas que pueden maltratar el ambiente y banalizar el uso racional de los recursos tanto naturales como financieros.  

El perfeccionamiento progresivo de los mecanismos dirigidos a optimizar los procesos de descentralización, ordenamiento territorial y regionalización implica modificaciones sustantivos en al menos las siguientes normas:

a)    Ley Orgánica del Poder Ejecutivo,

b)    Ley Marco de la Descentralización,

c)    Leyes orgánicas de los Gobiernos Regionales y Municipales.